纪 闻：“996”背景下劳动工时检察公益诉讼的正当基础与功能定位

“996”工作制的热议发酵于互联网行业，意指企业所采取的“上午9点上班、晚上9点下班、每周工作6天”的工作模式。以“996”为代表的工作制危害劳动者身心健康，加剧劳动关系矛盾，长期实行将影响经济发展与社会和谐。对超时用工行为，检察职能能否发挥作用，笔者作些探讨。

壹

问题的提出

“996”所代表的超长工时制并不限于互联网行业。智联招聘发布的《2019年白领996工作制专题调研报告》显示，调查样本中20.73%的房地产/建筑业白领反映公司实行“996/995”工作制；位居第二的是汽车/生产/加工/制造行业，比例为19.85%；IT/通信/电子/互联网行业排名第三，比例为18.52%；金融业、交通运输业、能源矿产业等行业的996/995工作制比例也位居前列。2015年中共中央、国务院《关于构建和谐劳动关系的意见》明确强调，切实保障职工休息休假的权利。完善并落实国家关于职工工作时间、全国年节及纪念日假期、带薪年休假等规定，规范企业实行特殊工时制度的审批管理，督促企业依法安排职工休息休假。企业因生产经营需要安排职工延长工作时间的，应与工会和职工协商，并依法足额支付加班加点工资。加强劳动定额定员标准化工作，推动劳动定额定员国家标准、行业标准的制定修订，指导企业制定实施科学合理的劳动定额定员标准，保障职工的休息权利。

针对“996”工作制所体现的超长劳动工时问题，检察公益诉讼可否有所作为？即：一是超长劳动工时问题可否纳入检察公益诉讼的受案范围，这涉及劳动工时检察公益诉讼的正当基础；二是检察公益诉讼在治理超长劳动工时问题时如何发挥作用。

贰

劳动工时检察公益诉讼的正当基础

本文讨论的纳入劳动工时检察公益诉讼范围的行为是指用人单位安排劳动者工作时间超过法定最高工时，不包括劳动者自愿加班。本文的劳动者是指劳动法第二条规定的与境内的企业、个体经济组织形成劳动关系的劳动者，因而用人单位的范围是企业和个体经济组织。依据劳动法第三十六条和第四十一条，我国的最高工时标准是：每日工作时间不超过8小时、平均每周工作时间不超过44小时；由于生产经营需要，经与工会和劳动者协商后可以延长工作时间，一般每日不得超过1小时；因特殊原因需要延长工作时间的，在保障劳动者身体健康的条件下延长工作时间每日不得超过3小时，但每月不得超过36小时。该标准可概括为“日最高工时11小时、月最高加班工时36小时”。行政诉讼法第二十五条、民事诉讼法第五十五条为“等”外检察公益诉讼的范围提供了规范基础，劳动工时检察公益诉讼的证成思路在于超过法定最高工时的用工行为是否侵害了社会公共利益。下面从法定最高工时的劳动基准法属性及其社会公共利益的具体构成两个层面展开论证。

（一）法定最高工时的劳动基准法属性

在劳动法体系中，劳动工作时间是劳动基准法的重要内容。劳动法上所指的劳动基准是指法律规定的用人单位必须保障劳动者享有的最低劳动权利、劳动条件和劳动待遇，主要涉及劳动者的工资、工时、劳动安全卫生、女职工和未成年职工特殊保护等内容。国内通说认为劳动基准法具有社会公共利益属性，并形成了以下几种具有代表性的证成观点：

一是“维护弱者利益说”。劳动者处于弱势地位，劳动基准法旨在保障广大弱者的体面劳动和尊严，通过对弱者的倾斜保护促进社会实质公平理念的实现。劳动基准对于劳动者权利和用人单位义务的法定设置，其本质就是一种利益的分配过程，目的在于实现社会正义，进而使社会财富平等分配的设想可能达成。这种利益分配是根据社会弱势群体的特点而制定的，其维护的既不是纯粹的国家利益，也不是纯粹的个人利益，而是整个社会的利益。

二是“劳动基准广泛性+违法后果连锁性说”。劳动基准具有普适性和基础性，针对的是作为劳动者的广大群体，而不是某个或某些特定的个人，规定的也是作为劳动者应享有的基础性权利，如最低工资、最高工时等。也正因如此，劳动基准的受益者和违反劳动基准的潜在受害者都是不特定的多数人。违反劳动基准的行为后果具有社会弥散性和连锁性。用人单位违反劳动基准势必会造成众多劳动者的权利被侵害，如，违反关于劳动安全的规定，就有可能造成重大安全事故，损害劳动者的健康权和生命权，由此将引起一系列直接或间接的连锁性不利后果。

三是德国公法学家莱斯纳的“私益与公益关系说”。莱斯纳认为，多数人之私益可以形成公益。有三种私益可以升格为公益：其一，“不确定多数人”之利益；其二，具有某些性质的私益就等于公益，如私人的生命、财产及健康等，因国家负有危险排除的义务，因而保障这些私益就是符合公益；其三，可以透过民主之原则，对某些居于少数的“特别数量的私益”，使之形成公益。具体到劳动者基准利益的论证中，从利益享有的主体上看，劳动基准利益的享有者是在工业社会或现代社会中居于多数地位的职业劳动者群体，而非某个或某些特定的劳动者，符合“不特定多数人”的要求；从利益内容上看，劳动基准所包含的工资、工时、职业安全等利益，无不与劳动者的生存息息相关，而“生存利益是一切利益的基础，是高于一切的利益”。因此，劳动者的基准利益可上升为社会公共利益。

上述观点从不同角度论证了劳动基准法具有社会公共利益属性。作为劳动基准法的一部分，法定最高工时也蕴含着社会公共利益，但有必要进一步说明法定最高工时中的社会公共利益的具体内容，从而夯实劳动工时检察公益诉讼的正当基础。

（二）法定最高工时社会公共利益的具体构成

1.法定最高工时保护不特定多数劳动者的身心健康利益。2021年世界卫生组织和国际劳工组织发布的报告显示，工作时间过长造成全球数十万人死于中风或心脏病。基于劳动者类型和劳动工作强度的差异，以“996”为代表的超过法定最高工时的工作制不一定对所有劳动者的身心健康都会造成实质性损害，但最高工时标准的设定以不特定多数劳动者一般的身体条件为参照，因此用人单位违反最高工时标准的用工行为损害的是不特定多数劳动者的身心健康利益。

2.法定最高工时有利于维护公平的劳动力市场秩序。法定最高工时不仅涉及劳动者身心健康利益，也与社会经济利益相关。一是有利于平衡劳动力资源的供求配置。如果不限定最高工时标准，可能导致一部分劳动力被过度使用，一部分劳动力被闲置。二是有利于形成公平竞争的用工秩序。如果法律不严格控制劳动者的工时，用人单位就会在劳动力市场上优先聘用劳动力价值最高的劳动者，导致用人单位之间形成用工的不公平和无序竞争，将会进一步导致劳动力价值低的劳动者难以就业，即使就业也只能获得微薄的劳动报酬，其劳动的尊严感会进一步降低。

3.法定最高工时有助于保障必要的家庭生活时间。最高工时的限定也意味着劳动者家庭生活时间的增长。不特定多数劳动者的家庭生活时间含有社会公共利益。具体来讲：一是必要的家庭生活时间有助于家庭关系的和谐稳定。家庭是构成社会的基本单元，是国家、社会的一个断面或缩影。家庭秩序的和谐稳定对整个社会秩序具有重要影响。二是必要的家庭生活时间有助于对下一代的育儿护理。根据第七次全国人口普查结果，2020年我国育龄妇女总和生育率为1.3，已处于较低水平；65岁及以上人口比重达到13.50%，人口老龄化程度已高于世界平均水平，人口主要矛盾由总量压力转变为结构性挑战。尤其伴随着“三孩政策”的施行，必要的家庭生活时间有助于提高适龄劳动者生育养育积极性，而这事关人口长期均衡发展、人力资源禀赋优势等公共利益。

综上，作为劳动基准法的法定最高工时制度，蕴含着保护不特定多数劳动者身心健康、维护公平的劳动力市场秩序、保障必要的家庭生活时间等社会公共利益。如果用人单位安排劳动者的工作时间超过法定最高工时，该种损害社会公共利益的行为可纳入检察公益诉讼的受案范围。

叁

劳动工时检察公益诉讼的功能定位

劳动工时检察公益诉讼在法理上具有正当性并不意味着其在实践中即具有合理性。劳动工时检察公益诉讼在治理超过法定最高工时的用工行为时，应结合现行劳动工时制度特点及现有的劳动工时治理体系合理确定其功能定位。

（一）现行劳动工时制度的理论争议

劳动工时检察公益诉讼的证成逻辑是用工行为违反劳动基准法从而导致社会公共利益受损，因此现行劳动工时制度的合理性事关检察公益诉讼的能动性。目前，学界对现行劳动工时制度的标准提出了异议。一是劳动法中的工时标准可能存在“高标准、低覆盖”情形。有研究认为，我国标准工作时间与世界主要国家的标准相近，但对加班工时的限制标准偏高。国家统计局人口和就业统计司、人力资源和社会保障部规划财务司《中国劳动统计年鉴—2020》显示，2019年城镇就业人员周平均工作时间为46.8小时，已超过一般情形下劳动法规定的周平均44小时工时。由此可见，“高标准、低覆盖”的质疑有一定依据。二是现行劳动工时标准未对不同工作制进行合理区分。我国在标准工作时间之外确立了不定时工作制、综合计算工时工作制和计件工时制。不定时工作制是指用人单位因生产特点、工作特殊需要或职责范围的关系，无法实行标准工时制度，需机动作业而采取的不确定工作时间的工时制度。但现行规定未明确此类工时制的法定最高工时。综合计算工时工作制是指用人单位因工作情况特殊或受季节和自然条件限制，需要安排员工连续作业，无法实行标准工时制度，采用以周、月、季、半年、年等为周期综合计算工作时间的工时制度。此类工作制综合计算周期内的总实际工作时间与总法定标准工作时间基本相同。计件工时制是指以劳动者完成一定劳动定额为计酬标准的工作时间制度。现行法仅原则性地规定依据标准工时合理确定计件工时制的劳动定额。劳动工时检察公益诉讼也需要思考上述工作制度带来的问题，例如，如果实行不定时工作制的企业采取总时长近似于“996”的工作制，检察公益诉讼的开展是否要承担更重的论证负担。

（二）劳动工时问题的治理体系

检察公益诉讼是一种协同式、监督式、参与式的司法化治理。协同意味着检察机关应当与行政机关等国家权力机构互相配合、相互协调以达到协同治理优势；监督意味着检察机关应倒逼行政机关实现国家和社会的良法善治；参与意味着检察机关应支持组织和个人的参与，实现治理主体多元化。劳动工时检察公益诉讼在治理以“996”为代表的劳动工时问题时不能“独自打天下、机械办案”，应找准定位。因此，有必要梳理当下劳动工时问题治理体系中的“个人—组织—行政机关”框架，从而找准劳动工时检察公益诉讼的定位。

1.私权救济。面对超过法定最高工时的用工行为，劳动者可选择劳动争议协商、调解、仲裁和诉讼维护自身权益。但私权救济程序存在刚性不足、耗时过长等问题，难以从实质上治理劳动工时问题。劳动争议协商和调解皆以劳动者和用人单位的沟通协商为基础，但在超长工时问题上劳动者明显处于弱势地位，较难达成公平协议，且该协议的强制执行力存疑。由于劳动仲裁是前置法定程序，“一裁两审”周期过长，劳动争议仲裁和诉讼对于劳动者而言维权成本过高。更重要的是，劳动工时私权救济难以从根本上制止超时用工行为。首先，在请求权基础上，现行法未明确规定劳动者可请求用人单位停止超时用工行为。依据民法典第一百七十九条规定的“停止侵害”责任或许可以请求用人单位停止对原告个人的超时用工行为，但无法要求用人单位停止对单位内所有劳动者的超时用工行为。其次，在现有劳动工时问题私益诉讼中，绝大多数原告仅是依据劳动法请求用人单位支付加班工资。一般情况下，用人单位不会直接在劳动合同中载明“996”等工作制，因此劳动者也难以主张劳动合同因违反强行法而无效，只能请求用人单位支付加班工资。

2.工会监督。工会参与超时用工行为治理具有法理基础和规范基础。工会是劳动者利益的代表，维护劳动者合法权益是工会的基本职责。依据劳动法第八十八条、工会法第二十二条，如果用人单位违反作为劳动基准法的法定最高工时制度，工会可采取以下监督方式：一是与用人单位交涉。工会可代表职工与企业交涉，要求企业采取措施予以改正；企业应当予以研究处理，并向工会作出答复；企业拒不改正的，工会可以请求当地政府依法作出处理。二是检举和控告。工会对用人单位遵守劳动法律、法规的情况进行监督，对于违反劳动法律、法规的行为有权检举和控告。

然而，工会监督的有效性也遭到了一定程度的质疑。工会既有的交涉、检举和控告等监督方式或刚性不足或规定模糊。有观点主张，工会可依据工会法第二十条提起劳动公益诉讼，即企业违反集体合同，侵犯职工劳动权益的，工会可依法要求企业承担责任；因履行集体合同发生争议，经协商解决不成的，工会可向劳动争议仲裁机构提请仲裁，仲裁机构不予受理或对仲裁裁决不服的，可向法院提起诉讼。但工会法第二十条是关于集体合同的工会诉权，集体合同之诉与劳动公益诉讼有所区别，前者涉及团体利益，与劳动公益诉讼处于不同的层面，各自有不同的生成路径。因此，工会的劳动公益诉讼资格宜未来通过立法予以明确。

3.劳动监察。劳动监察是指劳动保障行政部门依法对用人单位及劳动服务主体贯彻执行劳动法律规范的情况进行监督和检查，并对发现的违法行为进行处理和处罚的活动。依据2004年国务院《劳动保障监察条例》第十一条、第十四条、第十五条、第二十五条，劳动保障行政部门可对“用人单位遵守工作时间和休息休假规定的情况”实施劳动保障监察。在监察形式上，劳动工时的劳动监察有日常巡视检查、审查用人单位按照要求报送的书面材料以及接受举报投诉等；在调查取证上，劳动保障行政部门可进入用人单位进行检查、询问有关人员、要求用人单位提供相关文件资料、采取录音录像等方式收集有关情况和资料等；在处理后果上，如用人单位违反劳动保障法律、法规或规章，延长劳动者工作时间的，由劳动保障行政部门给予警告，责令限期改正，并可处以罚款。

4.作为补强监督的检察公益诉讼。基于现行劳动工时制度的特点以及现有参与劳动工时问题治理的主体，劳动工时检察公益诉讼宜作为一种补强监督力量。补强监督具有两层含义：一是劳动工时检察公益诉讼应保持谦抑性。劳动保障行政部门对于劳动工时问题的治理有明确的职权依据、配套的调查取证权和法定的惩罚措施，加之现有工时制度体系和标准上的问题需要更为专业和灵活的判断，劳动保障行政部门应是劳动工时问题治理的第一顺位代表，因而检察机关应尊重劳动保障行政部门的履职独立性和首次判断权，审慎启动检察公益诉讼。二是劳动工时检察公益诉讼具有补强作用。劳动监察职权范围较大，劳动保障行政部门未必有足够的行政资源用于劳动工时问题的治理，在其缺位时检察机关可督促其依法履职或代位向用人单位提起诉讼。

第一，补强监督定位下的劳动工时检察公益诉讼模式。补强监督的功能定位决定了劳动工时检察公益诉讼应以行政公益诉讼为主、民事公益诉讼为辅。检察机关在履职过程中发现用人单位涉嫌违反最高工时制度时，可先与劳动保障行政部门协商沟通，充分发挥诉前程序的磋商、提醒、督促功能。当劳动保障行政部门未采纳检察建议时，再诉请其一定期限内履行法定职责，责令用人单位停止超时用工行为，并可处以罚款。对于民事公益诉讼，更应保持兜底性，一般仅在劳动保障行政部门明显缺乏执法能力和资源的情形下适用。

此外，现阶段检察机关在公益诉讼中可否提出损害赔偿请求有待进一步研究。首先，对于填补性损害赔偿，反对观点多以填补性损害赔偿需有确定受偿主体而公益诉讼保护的是不特定多数主体为由，否认民事公益诉讼的填补性损害赔偿请求。但该观点可能将社会公共利益和个人利益过于割裂，社会公共利益也具有个人利益的还原性，即社会公共利益最后应当能够还原成真实的个人利益。其次，对于惩罚性损害赔偿，有观点认为惩罚性损害赔偿有助于遏制违反劳动基准法的行为。惩罚性损害赔偿在制度功能上更契合劳动工时检察公益诉讼，其目的不在于直接救济某一用人单位劳动者遭受的损害，而是通过提高违法成本，消除用人单位的违法经济动机。但遗憾的是，惩罚性损害赔偿责任属于法定责任，劳动工时惩罚性损害赔偿尚需劳动基准法的立法推动。

第二，补强监督定位下的劳动工时检察公益诉讼听证。公益诉讼检察听证可为各相关方提供一个充分的沟通交流平台，听取行政机关、违法行为人、人民监督员和专家学者等的意见，有助于呈现客观事实和问题，合力解决公益受损难题，最终实现双赢多赢共赢。公开听证可借助多方智慧，更准确认定违反最高法定工时制度的用工行为；可听取用人单位劳动者和工会等主体的意见；可评估劳动保障行政部门的履职情况和违法用人单位的整改措施，在制发检察建议、提起公益诉讼、启动跟进监督、作出终结审查决定等方面选择司法成本更小的劳动工时公益维护路径，推动实现劳动监察履职的积极性、行业用工规范的自律性、工时治理主体的多元性。

作者系最高人民检察院第六检察厅干部

编辑：耿阁

制作：张倩

本文选自2021年《人民检察》

第16期